Behoud de beleidscyclus, maar zet de data centraal

Het besturingsproces is al vaak beschreven en voor vele disciplines en domeinen uitgewerkt. Een stevige basis is in de jaren 40 van de vorige eeuw gelegd door Norbert Wiener, de grondlegger van de stuurkunde ofwel cybernetica. Het principe van de stuurkunde is eenvoudig: je stelt een doel vast, je constateert op basis van waarnemingen dat de richting en snelheid je doel niet dichterbij brengen en je past de relevante regelvariabelen aan. En dat steeds weer opnieuw (zie figuur 1).

Uitbouw heeft geresulteerd in diverse benaderingen, die alle gekenmerkt worden door hun cyclisch karakter. Denk bijvoorbeeld aan de Plan-Do-Check-Act Cycle van Deming. Ik ben zelf nog steeds gecharmeerd van het besturingsparadigma van Blumenthal, omdat het expliciet aandacht besteedt aan data én informatie en aan cycli op meerdere niveaus (strategisch-tactisch-operationeel; zie figuur 2).

De werkelijkheid van het openbaar bestuur is natuurlijk complex, maar het principe blijft hetzelfde: je stelt doelen, je meet in welke mate de doelen gehaald worden en je stelt bij. Een voorbeeld: op strategisch niveau is er bijvoorbeeld klimaatbeleid met onder meer de doelstelling van broeikasgasreductie van 49% in 2030 (t.o.v. 1990); bijsturing vindt plaats op basis van een raming van de werkelijke reductie en factoren die die beïnvloeden. Op tactisch niveau wordt onder meer isolatie gestimuleerd, met als doelstelling bijvoorbeeld: over 5 jaar moeten in onze stad x woningen geïsoleerd zijn op niveau y. Periodiek wordt er gemeten hoeveel woningen daadwerkelijk geïsoleerd zijn en op basis van een analyse van het resultaat worden regelingen bijgesteld. Op operationeel niveau gaat het bijvoorbeeld om isolatie in een bepaald woningverbeteringsplan, dat over 1 jaar opgeleverd moet worden. Op basis van de registratie van de voortgang worden maatregelen getroffen om zaken in het project bij te stellen. De termen strategisch, tactisch en operationeel zijn uiteraard relatief: op ieder niveau kan een analoge trits of verdere onderverdeling worden toegepast. Of algemener: iedere beleidscyclus kent meerdere sub- en supercycli (zie figuur 3).

Een voorbeeld is de beleidscyclus van de Omgevingswet. In figuur 4 heb ik die cyclus (op gemeentelijk niveau), nader ingevuld met één subcyclus, die van de openbare ruimte. Uiteraard kan de figuur verder gecompliceerd worden, met bijvoorbeeld subcycli voor omgevingsplanvorming en vergunningverlening en supercycli voor klimaatbeleid en sociaal beleid.

Men zou kunnen veronderstellen dat het hier gaat over één systeem met consistente doelstellingen. Dat hoeft niet. Er is ook sprake van zelfsturing (homeostase). In bovenstaand voorbeeld lopen er allerlei autonome processen, bijvoorbeeld bouwprocessen, waarop de overheid slechts een beperkte invloed kan hebben of wil hebben. Ook hier geldt dat die invloed wordt benut, als er te grote afwijkingen dreigen van de gestelde doelen. Omgekeerd kunnen ontwikkelingen in de private sector leiden tot dreigende afwijkingen van de gewenste koers en nopen tot bijstelling van regelingen of beleid.

Natuurlijk ben ik voor ‘datagedreven werken’, in de zin dat je probeert slimmer en efficiënter te werken en beter gefundeerd beslissingen te nemen door bewust gebruik te maken van data. Dit ligt alleen al voor de hand door de enorme toename van de hoeveelheid data: iedere twee jaar vindt er een verdubbeling plaats, nu al zijn er factoren meer bits dan sterren in het heelal. Er dient echter wel op een slimme manier van data gebruikgemaakt te worden, dat wil zeggen er dient voor gezorgd te worden, dat ze leiden tot informatie. Data op zich zeggen niets, pas als ze ontvangen worden door iemand die ze begrijpt heb je er iets aan.

Om het belang van data vorm te geven dienen ze centraal te worden gesteld ten opzichte van de processen. Dat is in figuur 5 schematisch aangegeven: je bouwt voor het toepasselijke beleidsdomein een model, een afbeelding met zowel statische als dynamische gegevens, een ‘digital twin’, op basis waarvan je op alle niveaus kunt aansturen en bijsturen.

Samenvattend: de beleidscyclus is uiteindelijk gebaseerd op cybernetica, stuurmanskunst, toepassing van feedback. De besturing is altijd gericht op bepaalde doelen, een bestemming, een koers. Om de data te laten bepalen waar je heen gaat is handelen als de Vliegende Hollander, die zijn stuurman overboord zette. Behoud die stuurman, maar wel met betere navigatiekaarten, met betere data.