Op zoek naar een nieuw bestuurskundig model
Van beleidscyclus naar Triple Tower Canvas
De beleidscyclus moet op de schop. Want biedt die nog wel voldoende houvast in een maatschappij waar data een steeds grotere rol spelen? Die oproep hebben we in iBestuur ruim baan gegeven. Een definitief nieuw model is daar – vanzelfsprekend - niet uitgekomen. Maar het heeft het denken wel een flinke zet gegeven. Ook bij de ‘aanstichters’ van de discussie.
Tekst Jan van Ginkel en Paul Strijp
Beeld Blinkerd
Een schilderij van het openbaar bestuur. Op een linnen doek, een canvas. We ontwaren drie met elkaar verbonden torens. De eerste staat symbool voor de maatschappelijke opgave. Hij rust op een fundament van reflectie, handelen en leren. Daarnaast de toren van de data. Deze voorziet zijn buurman, de toren van de maatschappelijke opgave, continu van brandstof. En even fier als de twee andere staat daar de toren van de moraliteit. Hij voorkomt dat de maatschappelijke opgave en de data uit het lood slaan. Door voortdurend ongemakkelijke en schurende signalen te verzenden. Het doek is opgetrokken uit twee stijlen. Het expressionisme en het pointillisme. De eerste een tikkeltje wild, niet al te beheerst. De tweede bestaande uit duidelijk te onderscheiden verfstippen, de datapunten.
Zie hier ons droombeeld van het openbaar bestuur. Ons favoriete schilderij. Een schilderij waar volksvertegenwoordigers, bestuurders en ambtenaren naar kunnen staren. Bij kunnen wegdromen. Waar zij inspiratie aan kunnen ontlenen bij de uitoefening van hun publieke verantwoordelijkheid. Laten we dat schilderij eens wat nauwgezetter bestuderen.
Wat als eerste in het oog springt, is de meervoudigheid. De veelheid aan betekenissen die je uit het schilderij kunt halen. De een valt andere dingen op dan de ander. Het landschap op de achtergrond bijvoorbeeld. Dat is niet plat en monotoon. Eerder gevarieerd, vol plooien en kliffen. Dat landschap representeert onze werkelijkheid, die is evenmin plat. Maar gevarieerd, complex, dubbelzinnig, haaks en dynamisch.
Biodiversiteit kan zomaar strijden met verstedelijking, inspraak kan grootspraak zijn, partnerschappen kunnen verzanden in oeverloosheid. Of je wilt of niet: tot die meervoudigheid moeten we ons verhouden. Zeker in een publieke functie. Juist daarin is het essentieel om alle grijstinten van de werkelijkheid onder ogen te zien. Zoals de expressionisten doen. Om Karel Appel te citeren: ‘Ik rotzooi maar een beetje an.’
Neem de energietransitie. Een maatschappelijke opgave van formaat. Vraag honderd mensen naar hun beeld van deze opgave en je krijgt honderd verschillende voorstellingen. Ook dat is meervoudigheid. De een ziet strijd en machtsverhoudingen. Een ander krijgt een ruimtelijke nachtmerrie van steden en buitengebieden volgeplempt met windmolens en zonneparken. Een derde haalt opgelucht adem; energietransitie voorkomt overstromingen. En een vierde ziet helemaal niets. Hoezo opwarming van de aarde?
Door data zijn leren en handelen aan elkaar geklonken. Data zorgt voor de intelligentie van het handelen
Simultane processen
Wat is het volgende dat opvalt in het schilderij? In de toren van de maatschappelijke opgave vinden drie processen plaats. Gelijktijdig, simultaan, dus niet volgtijdelijk. Allereerst een proces van reflectie. Als je goed kijkt, zie je mensen denken en met elkaar in gesprek. Sommigen noemen dat ‘beleid’. Bij beleid gaat het meestal over de relatie tussen doelstellingen en instrumenten. En beleid mondt vaak uit in nota’s. Maar op het schilderij zien we juist ongebonden dienaren van de publieke zaak. Zij denken en praten niet alleen over doelstellingen en instrumenten. Maar over dat wat de opgave nodig heeft om verder te komen. Zij maken allerminst de indruk gebukt te gaan onder het dictaat van de beleidsnota.
Misschien komt dat wel omdat deze mensen niet alleen reflecteren, zij handelen ook. Zij doen. Sommigen noemen dat ‘uitvoering’. Maar uitvoering is een weinig eerbiedwaardige term. Zeker in contrast tot ‘beleid’. Al dan niet bedoeld suggereren deze termen ongelijkwaardigheid. Daarbij is beleid van een hogere orde dan uitvoering. Want in beleid zou de intelligentie zitten. Het schilderij laat juist de complexiteit van de uitvoering zien. Hoe komt dat?
Het handelen, het doen, genereert data. Die worden continu aangevoerd vanuit de toren van de data. Data zorgen ervoor dat mensen in de toren van de maatschappelijke opgave kunnen leren. Sommigen noemen dat ‘evalueren’. Maar er is een wezenlijk verschil tussen leren en evalueren. Evaluaties zijn vaak verplichte nummers die na-ijlen bij de uitvoering. Leren daarentegen is in het handelen ingebakken. Door data zijn leren en handelen aan elkaar geklonken. Data zorgt voor de intelligentie van het handelen. Data voorzien de toren van de maatschappelijke opgave van allerhande mini-registraties over bepaalde aspecten van de opgave.
Niet voor de achterkamer
De toren van de moraliteit zorgt voor de frictie. Hij zendt voortdurend signalen met ongemakkelijke vragen uit naar beide andere torens. Want data zijn niet neutraal. Aan data liggen menselijke keuzes ten grondslag. Welke gegevens verzamelen we, op welke plaats, op welk tijdstip, met welke frequentie? En niet te vergeten: waarom doen we dit? Met welk doel? Welke algoritmes worden op de data toegepast? Welke publieke waarden zijn hierbij aan de orde?
Een maatschappelijke opgave die zich geen rekenschap van deze vragen geeft, gaat ‘nat’. De toren van de moraliteit voorkomt dat. Deze toren laat de meervoudigheid tot zijn recht komen. Hij steekt er een stokje voor dat de datawerkelijkheid zich al te eenvormig aan ons ontvouwt. Het expressionisme is dominant in deze toren. De toren van de moraliteit stimuleert het expliciteren van alle impliciete vooronderstellingen. Hij herinnert ons er voortdurend aan dat data en algoritmes menselijke constructen zijn. En die zijn niet voor de achterkamer.
Ongewenst imperatief
Ons canvas, ons schilderij is een reactie op de beleidscyclus (zie figuur). Dat is een bestuurskundige ordening voor de beïnvloeding van de werkelijkheid. De cyclus bestaat uit een aantal fasen. Waarin zit ons ongemak over die cyclus? In essentie in het gegeven dat deze niet vrijblijvend is. Dat deze in brede kringen van het openbaar bestuur nog steeds geldt als een imperatief. Als een serieus handelingsperspectief. Ook voor aankomende generaties studenten. Terwijl er serieuze bezwaren aan de beleidscyclus kleven. We zetten de voornaamste op een rij.
1. Door zijn naamgeving zet de beleidscyclus het beleid centraal, niet de opgave
Taal bepaalt ons handelen. Als je een cyclus vernoemt naar één van de stappen - het ontwerpen van beleid - richten mensen zich op die stap. Beleid maken wordt dan het doel. Die praktijk is inmiddels vele decennia gaande. Beleid is een institutie geworden. Met bijbehorende verschijningsvormen zoals beleidsnota’s, beleidsafdelingen, beleidscoördinatoren en wat dies meer zij. Met deze oriëntatie is datgene waar het echt om gaat uit het zicht verdwenen: de maatschappelijke opgave. Daarin schuilt de ware tragiek van deze cyclus. De socioloog Zijderveld overigens pleitte in 1991 al voor een beleidsmoratorium: een verbod op beleid. Zie: www.nrc.nl.
2. Er is geen grond voor een volgtijdelijk en cyclisch handelingsperspectief
De beleidscyclus suggereert een bepaalde sequentie. Een volgtijdelijkheid, een vanzelfsprekende opeenvolging van stappen. Dat is de dwingende logica van deze cyclus: de uitvoering wacht op het beleid en de evaluatie op de uitvoering. De hedendaagse datawerkelijkheid heeft deze logica inmiddels volledig achterhaald. Het niettemin vasthouden aan deze logica leidt in de praktijk tot vertraging. Nu is traagheid een groot goed in het openbaar bestuur. Maar ongewenste vertraging moeten we bestrijden. Beleidsmensen hoeven met hun evaluatie niet te wachten tot de uitvoering is voltooid. Data maakt het mogelijk om de evaluatie direct na de vaststelling van het beleid, bijvoorbeeld door een gemeenteraad, te starten. Voor een cyclisch handelingsperspectief is dan ook evenmin grond.
3. De beleidscyclus heeft geen aandacht voor meervoudigheid en moraliteit
De beleidscyclus representeert een eendimensionale werkelijkheid. Een eenvoudige receptuur. Alsof de opgaven in het openbaar bestuur vergelijkbaar zijn met het maken van een gerecht in de keuken. ‘Men make eerst beleid, dat voere men daarna uit…’ Deze cyclus miskent het belang van meervoudigheid en moraliteit. Terwijl juist dat in de nieuwe datawerkelijkheid exponentieel is toegenomen. We kunnen de waarde van data pas echt betekenisvol benutten als we vanuit een bril van meervoudigheid en moraliteit kijken. Alleen dan kunnen we voorkomen dat data ons een al te simplistische voorstelling van de werkelijkheid voorschotelen.
De Triple Tower Canvas, het beste voor dit moment
Wij hebben ons lesje geleerd. Aanvankelijk deden wij een voorstel voor een datacyclus (zie figuur) als alternatief voor de beleidscyclus. Zie het als een poging tot meer realisme. Toch stapten we daarmee zelf in de val van het gebrek aan meervoudigheid. Een aantal mensen heeft ons daar fijntjes op gewezen. Daardoor zijn ons denken en onze positie in dit debat verschoven. Naar de Triple Tower Canvas. Maar laat één ding duidelijk zijn: deze canvas is ook slechts een tussenproduct. Het beste voor dit moment. Onze wens is dat de zoektocht voortgaat. Daarbij hopen we dat ook de bestuurskunde, zowel in theorievorming als in kennisoverdracht, van zich laat horen. Tot dusver heeft alleen de datawetenschap zich in dit debat geroerd. Zie: datcan.nl.
De bestuurskunde zou zich de volgende vragen kunnen stellen. Allereerst: hoe gaan we om met dat wat data niet kunnen vatten? Met het niet-meetbare, het intuïtieve? Met schijnbare bijzaken. Een dilemma dat een bedrijf als Google ook heeft. “Uit medische data bleek dat in onze gemeenschap hart- en vaatziekten en kanker grote problemen waren. Maar uit gesprekken in buurthuizen, scholen en kerken begreep ik juist dat er heel andere problemen waren: geweld, geestelijke gezondheid, ongelijke economische kansen.” Zie: www.nrc.nl. Hoe passen we ‘schijnbare bijzaken’ in de Triple Tower Canvas?
Een andere vraag betreft het transformatieve karakter van data en digitalisering. Het gebruik van data en algoritmes optimaliseert niet slechts het bestaande, maar heeft een vergaande transformatieve impact. Participatie, processen, representatie, weging van opgaven, ja, uiteindelijk de gehele voortbrenging van publieke resultaten gaat daardoor op zijn kop. Zijn onze drie torens wellicht toch nog representanten van de oude bestuurskundige logica maar dan verpakt in wat nieuwe inzichten?
Expressionisten en pointillisten, ze zijn beiden nodig
Hoe dan ook. Het allerbelangrijkste is om zowel het expressionisme als het pointillisme te koesteren. Een datawereld zonder expressionisme is kil en afstandelijk. Bovendien bevattelijk voor al te simplistische weergaven van de werkelijkheid. Bol van de impliciete vooronderstellingen. Zo’n wereld moeten we niet willen. Maar een wereld zonder de datapunten van het pointillisme is eveneens onwenselijk. Dan laten we belangrijke rationele inzichten onbenut. Laten we beide stijlen proberen vast te houden. En dan ontdekken hoe de Triple Tower Canvas zich verder ontwikkelt.
Deel dit artikel:
