Platformisering als sturende kracht voor een andere overheid

Data zijn een voorwaarde voor leven. Cellen, levende organismen, biologische en digitale ecosystemen zijn complex georganiseerde systemen, die gemeen hebben dat ze alleen kunnen voortbestaan als ze voortdurend informatie verzamelen over zowel hun omgeving als over hun inwendige toestand en daarop effectief kunnen reageren. Beslissingen zijn gericht op het voortbestaan van het systeem. Als het niet meer adequaat reageert op de in- of externe informatie stort het systeem in. Als de omgeving structureel verandert worden hoge eisen gesteld aan het aanpassingsvermogen van zo’n systeem. Dat geldt ook voor overheidssystemen (overheidsdiensten).

We moeten ons bewust worden dat we midden in de vierde industriële revolutie zitten en dat er een tijdperk voorbij is. Dat betekent dat de wereld er anders uit gaat zien en dat die op een andere manier moet worden vormgegeven en bestuurd. We zullen ons opnieuw moeten bezinnen op wat we als doel van de samenleving willen zien en op welke wijze de overheid aan de samenleving sturing kan gaan geven. We moeten op een andere manier leren denken. Overheidsdiensten moeten leren omgaan met een voortdurend en vaak ingrijpend veranderende omgeving.

De basis van de vierde industriële revolutie wordt gelegd door het massaal vastleggen van de wereld in data en het gebruik hiervan voor een versnelde ontwikkeling van kunstmatige intelligentie ((lerende) algoritmes [1]). Het beschikbaar hebben van data wordt de machtsbasis (het concurrentievoordeel) van bedrijven en overheden en wordt bepalend voor de wijze waarop de samenleving wordt ingericht [2]. Hierin spelen data verschillende rollen:

• Als basis voor besturing (besluitvorming)
• Als vervanging van de werkelijkheid (producten en mensen worden behandeld op basis van de data die over hen zijn vastgelegd [3])
• Als voedingsbodem voor lerende algoritmes (nodig voor goed functionerende digitale ecosystemen)
• Als verhandelbaar product (bedrijven verkopen hun data, die via databrokers aan de hoogstbiedende ter beschikking worden gesteld).
• Als betaalmiddel (voor internetdiensten, zoals apps en het gebruik van scooters en fietsen, e.d.)

Platformisering van de samenleving

Door het massaal beschikbaar komen van data en hun veranderende rol van bestuurlijke en administratieve informatie naar een grondstof voor (lerende) algoritmes, verandert de samenleving ingrijpend. Eén van de gevolgen van de veranderende rol van data is de overgang van een op (productie-) ketens gebaseerde samenleving naar een samenleving die gebaseerd is op een netwerkstructuur van platformen, die onderdeel uitmaken van ecosystemen [4]. Platformen kunnen daarbij in algemene zin worden omschreven als een infrastructuur voor het faciliteren en organiseren van digitaal verkeer tussen aanbieders en gebruikers met data als brandstof.

De ontwikkeling van platformisering leidt tot een verschuiving in de verhoudingen tussen bedrijven, burgers, overheid en maatschappelijke organisaties. Platformen worden een sturende kracht in de ontwikkeling van de samenleving, waarbij de verwevenheid tussen private platformen en overheid steeds groter wordt en waarbij de overheid min of meer gedwongen wordt ook te platformiseren.

Terwijl de overheid wel volop innoveert is dat met name gericht op bestaande processen binnen de overheid en wordt niet het hele overheidsproces op basis van de nieuwe mogelijkheden aangepast en ontwikkeld. Of in de woorden van Paul Strip en Jan van Ginkel [5]: ‘Er vindt geen wezenlijke digitale transformatie plaats, maar slechts een optimalisatie, die gericht is op het slimmer, sneller en handiger inrichten van de bestaande beleidscyclus.’

Bij een overheid die gebruikmaakt van goed koppelbare platformen komt de burger centraal te staan [6]. Niet de aanbodzijde (het implementeren van wetten en overheidsbeleid), maar de toegankelijkheid voor de burger vormt dan het uitgangspunt (de burger moet op een laagdrempelige wijze gebruik kunnen maken van de diensten van de overheid). Niet de doelmatigheid moet dan voorop staan, maar de kwaliteit van de dienstverlening.

Platformisering van de overheid [7]

De overgang naar een op platformen gebaseerd netwerk kan geleidelijk gaan. Het belangrijkste is dat er op een andere manier naar overheidstaken wordt gekeken. Het gaat om een andere manier van denken, waarbij verbinden belangrijker is dan de optimalisatie van een dienst. De (semi)overheidseenheden zijn sterk begrensd en vaak is die begrenzing in wetten vastgelegd. Regelgeving die de afbakening tussen eenheden heeft versterkt, moet worden aangepast of afgebroken. Om tot verdere ontwikkeling van platformen te komen, gaat het naast de benodigde expertise vooral ook om het wegnemen van beletsels. Er zijn binnen de overheid al veel initiatieven om platforms te ontwikkelen, maar juist door strak vastgelegde bevoegdheden stuiten die op barrières. Die barrières moeten worden weggenomen en in het samenwerken en in het leggen van verbindingen moet worden geïnvesteerd. Het opbouwen van een ecosysteem is meer een groeiproces dan een ontwikkelproject.

Slag om de data

Naast het bij elkaar brengen van aanbieders en afnemers zijn platformen vooral ook organisaties die data verhandelen, data die als grondstof worden gebruikt voor algoritmes. In zijn algemeenheid is technologie al niet neutraal [8], maar vooral door de ontwikkeling van algoritmes en het streven om winst te maximaliseren, wordt technologie nog meer sturend. In de huidige samenleving worden innovaties gebruikt om marktmacht te vergroten en de samenleving in een gewenste richting te ontwikkelen. Om een samenleving meer naar je hand te zetten het ter beschikking hebben van grote hoeveelheden data een beslissend concurrentievoordeel. Om tegenwicht aan de techgiganten te bieden is het voor de overheid noodzakelijk om een open data infrastructuur te ontwikkelen. Zo’n open data infrastructuur moet ervoor zorgen dat algemeen beschikbare data ook digitaal toegankelijk wordt. Het is voor de overheid van belang de datasoevereiniteit te herwinnen [9].

Het vertrouwen van de maatschappij moet worden teruggewonnen door proactief betrouwbare algoritmes te ontwikkelen, die uitgaan van onze normen en waarden en die voldoen aan controleerbare eisen. Voor het bedrijfsleven moet regelgeving worden ontwikkeld om te voorkomen dat de onderliggende functionaliteit (van data en algoritmes) niet als bedrijfsgeheim aan het oog kunnen worden onttrokken en dat publieke data [10] ook openbaar toegankelijk wordt. Een belangrijke rol speelt ook een veilig internet.

Vertrouwen is nodig omdat in toenemende mate algoritmes zelfstandig beslissingen zullen nemen [11]. Wel moet altijd (in alle redelijkheid) de mogelijkheid worden geboden, dat tegen een beslissing in beroep kan worden gegaan.

Conclusie

Platformen worden een sturende kracht in de ontwikkeling van de samenleving, waarbij de verwevenheid tussen bedrijfsplatformen en overheid steeds groter wordt. Vooral door platformisering van de overheid zullen platformen zich tot digitale ecosystemen ontwikkelen. Daarbij zal beleidsvorming en de uitvoering van beleid niet meer top-down plaatsvinden, maar meer als onderdeel in de uitvoering door een zich voortdurend ontwikkelend interactief proces. Het subsidiariteitsbeginsel [12] krijgt daardoor meer handen en voeten.

Digitale ecosystemen kunnen net als levende systemen alleen voortbestaan als voortdurend informatie wordt verzameld over zowel hun omgeving als over hun inwendige toestand en als ze daar effectief op kunnen reageren. Daarvoor is een open datastructuur [13] met betrouwbare algoritmes nodig.

Beleidsmatige ontwikkelingen zullen dan meer betrekking hebben op de ontwikkeling van een open infrastructuur voor ecosystemen die ingebed zijn in en anticiperen op een omgeving (bijvoorbeeld Nederland, de EU, de wereld, beschikbare technologie, de mogelijkheden van het ecosysteem aarde), en die kunnen reageren op interne verstoringen van het maatschappelijk proces.

Noten:

[1] Lerende algoritmes hebben betrekking op alle vormen van machine learning.

[2] Voor lerende algoritmes heb je veel diverse data nodig om de algoritmes te trainen. Degenen die beschikken over veel data, zoals BigTech en China, hebben een voorsprong op het ontwikkelen van AI.

[3] Denk hierbij bijvoorbeeld aan Internet of Things (IoT), of aan algoritmes die autonome beslissingen nemen.

[4] Een digitaal ecosysteem is een zelfstandige eenheid die bestaat uit één of meer platformen en alle bij het platform betrokkenen.

[5] Van beleids- naar datacyclus | iBestuur

[6] Nu is het zo dat ministeries sterk hiërarchisch zijn georganiseerd, waarbij het lastig is om gebruik te maken van elkaars expertise. Het uitvoerende gedeelte zou je bij de ministeries weg moeten halen en onderbrengen in platformen, die aan elkaar kunnen worden gekoppeld via API’s. Iedere overheidsdienst zou daar dan gebruik van kunnen maken. Het CBS ontwikkelt bijvoorbeeld een Open Data Infrastructuur, zodat andere overheidsdiensten van hun data gemakkelijker gebruik kunnen maken.

[7] Zie ook mijn blog Platformisering en overheid.

[8] Het maakt bijvoorbeeld veel uit of je maximaal investeert in auto’s en een wegeninfrastructuur of in treinen en een railinfrastructuur. Je krijgt daardoor andere samenlevingen.

[9] Zie ook Towards Open Data Initiative van de Europeses Commissie.

[10] Verzameld door middelen (software) van private bedrijven, bijvoorbeeld data die wordt verzameld door de software in bijvoorbeeld auto’s, of landbouwmachines, of communicatieprogramma’s, of verkeerssystemen, of digitale lesprogramma’s. e.d.

[11] Voor het ontwikkelen van betrouwbare digitale transacties kan Blockchain een belangrijke rol spelen.

[12] Hogere instanties moeten iets niet doen dat door lagere instanties kan worden afgehandeld.

[13] Zowel de AVG als de Free Flow of Data Regulation (FFD-verordening, Free flow of non-personal data | Shaping Europe’s digital future) is van toe passing op de datasets in de open datastructuur.