Aan het Instituut Publiekrecht van de Universiteit Leiden doen Anne Meuwese en Fatma Çapkurt juridisch en empirisch onderzoek naar profilering in de sociale zekerheid. Aanleiding was de transparantieparadox die algoritmische profilering heeft gecreëerd voor burgers. Zij worden daardoor steeds transparanter voor het bestuur, terwijl omgekeerd het bestuur aan burgers geen informatie verstrekt over de vraag waarom en hoe hun persoonsgegevens voor profileringsdoeleinden waren verwerkt.

Meuwese legt uit dat het onderzoek zich vooral richt op gemeenten. ‘Veel ambtenaren weten niet wat profilering inhoudt in juridische zin. Het woord heeft een vieze bijsmaak gekregen en wordt geassocieerd met – onder andere – het toeslagenschandaal.’ Maar profilering is gewoon een juridische term, zegt de hoogleraar staats- en bestuursrecht. ‘Het is niet zo dat als je als gemeente aan profilering doet, dat dan altijd burgers schade berokkent. Wel gelden er juridische randvoorwaarden om rekening mee te houden.’ De interviews zijn afgerond, het literatuuronderzoek zo goed als. Begin 2025 worden drie producten opgeleverd als eindresultaat.

In drievoud

Ten eerste een wetenschappelijk artikel in het Nederlands Juristenblad. Dat gaat diep in op de juridische details van het communiceren over algoritmische profilering; een stand van zaken voor vakmensen. Het juridisch kader is nog niet uitgekristalliseerd, omdat digitale onderwerpen door steeds meer wetten worden geregeld. En binnen de AVG is ruimte voor interpretatie. ‘Maar de Autoriteit Persoonsgegevens heeft onlangs meer duidelijkheid gegeven over de vraag wat wel en niet onder profilering valt.’

Het tweede project is een roadmap voor gemeenteambtenaren. Daarin staan onder andere de rollen die betrokken moeten worden bij de communicatie over profilering met de burger en wat zij moeten weten van processen rond profilering bij hun gemeente. ‘Je moet als medewerker van tevoren weten hoe profilering in jouw keten van besluitvorming speelt. Het grote probleem is dat veel gemeenten in compartimenten denken. De technici kijken ernaar, de juridische mensen, de communicatieadviseur. Dat werkt niet, je moet dit gezamenlijk benaderen. En gemeentemedewerkers moeten snappen dat een score op basis van profilering niets zegt over een persoon, maar over een statistische werkelijkheid.’

Als derde komt er een publieksdocument met informatie voor burgers over hun rechten en plichten. ‘Het is belangrijk dat mensen weten welke vragen ze mogen stellen aan de gemeente: voor de burger, maar ook voor de loketmedewerker.’ Dit moet een flyer worden met een beperkt aantal woorden en dat is best een uitdaging, geeft Meuwese toe. ‘Het is geen makkelijk onderwerp. We gaan natuurlijk niet alles opnieuw beschrijven, maar ook verwijzen naar goede informatie die er al is.’ De onderzoekers hopen dat meer burgers hun inzagerecht gaan opvragen op grond van de AVG. ‘Als gemeenten vaker vragen krijgen, wordt het makkelijk om de informatievoorziening mee te nemen in de infrastructuur. Net zoals nu al gebeurt met de Wet open overheid. Juridisch is al heel veel mogelijk en nu is het zaak dat overheid en burger daarmee om leren gaan.’

Onderzoeker Maarten Marx werkt met zijn team aan de Universiteit van Amsterdam IRLab aan de doorzoekbaarheid van overheidswebsites. Daarvoor is het belangrijk dat medewerkers van overheidsorganisaties documenten op de correcte manier opslaan, volgens de principes van FAIR: vindbaar, toegankelijk, interoperabel en herbruikbaar. Voor zeker een kwart van alle overheidsdocumenten gebeurt dat nu niet. Stukken tekst gedragen zich als afbeeldingen: ze zijn niet te doorzoeken op woorden en kopiëren en plakken kan evenmin. Met optical character recognition (OCR) zijn dergelijke bestanden om te zetten maar dat is tijdrovend en niet foutloos. ‘We moeten een hoop repareren voor alles doorzoekbaar is,’ zegt Marx.

Om overheidsorganisaties te verleiden hun documenten vanaf nu wel doorzoekbaar te maken, is Woogle gebouwd. De naam is niet voor niets gekozen. ‘De burger krijgt nu eindelijk toegang tot alle informatie op één plek en op een manier die hij kent van Marktplaats.’ De hoop is dat Woogle bestuursorganen verleidt hun informatie FAIR beschikbaar te stellen, omdat Woogle zichtbaar maakt wat voor moois er mogelijk is met FAIR data. Die cultuuromslag is echter geen makkelijke, weet Marx. ‘Wij willen met deze software laten zien hoeveel beter de dingen werken als bestanden goed zijn opgeslagen.’

Eind 2024 liet de beslisnota-challenge zien dat een klein aantal ministeries al goed bezig is. De beslisnota’s van Algemene Zaken en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap waren 100 procent FAIR. Over de hele linie moet echter nog veel gebeuren. Toch vervalt Marx niet in mopperen. ‘Ik ben onderzoeker. Ik laat zien hoe het is. We proberen de goede voorbeelden te prijzen zodat de anderen willen volgen.’

Desinformatie is het onderwerp waar Maarten Hillebrandt vanuit Institutions for Open Societies (Universiteit Utrecht) meer onderzoek naar doet. En dan specifiek naar gedrag en gedragsbeleid voor de omgang met desinformatie bij gemeenten. Hillebrandt kijkt vanuit de bestuurskunde, collega-onderzoeker Robert Weijers vanuit de psychologie. Het team wordt ondersteund door onderzoeksassistent Janna van der Lee. ‘Desinformatie is een breed ervaren maatschappelijk probleem dat groot en ongrijpbaar is. Hoe gaan lokale overheden daarmee om? Hebben zij beleid op dit gebied of misschien een ad hoc-structuur opgebouwd?’

Het Rijk wil niet al te rigoureuze standpunten innemen op het gebied van desinformatie, vertelt Hillebrandt. ‘Desinformatie raakt ook aan het publieke debat en de vrijheid van menings­uiting. Wij zijn daarom nieuwsgierig naar welke rol de gemeente pakt, en of en hoe maatschappelijke organisaties bij het uitblijven van overheidsingrijpen zelf de handschoen oppakken.’

De keuze viel op interviews en onderzoek bij de gemeenten Utrecht, Amsterdam en Rotterdam. ‘We kozen bewust voor gemeenten met veel capaciteit, zodat we wisten dat dit geen belemmering was in hun aanpak.’ De eerste uitdaging was uit te zoeken bij wie in de gemeente Utrecht het onderwerp desinformatie zou kunnen liggen. Dat bleek niet klip en klaar. ‘Eerst hebben we de thema’s in kaart gebracht die geraakt worden door desinformatie, onder andere migratie, gezondheid, openbare veiligheid. Daarna zijn we op zoek gegaan naar contactpersonen om per geografische gemeente tien interviews te plannen.’

Via een informatiecommissaris belandden de onderzoekers bij Uthiek, een team dat zich bezighoudt met ethische dilemma’s rondom digitalisering in de gemeente Utrecht. Voor de juiste contacten bij Rotterdam en Amsterdam zijn de onderzoekers nog bezig de ingangen precies te vinden.

Gedragsmodel

Hillebrandt en Weijers doen ook analyses van beleidsdocumenten voor inzicht in de oplossingsrichting van een gemeente. Daarnaast voeren ze literatuuronderzoek uit naar de effectiviteit van bestaande interventies. Zoals de inocculation theory (mensen met kennis inenten tegen desinformatie) en het communiceren over desinformatie via een truth sandwich (in één boodschap de juiste feiten eerder en vaker noemen dan de onjuiste).

Hillebrandt hoopt alle geobserveerde gedragsmodellen te kunnen vertalen naar onderliggende gedrags- en beleidsaannamen en deze voor te leggen aan inwoners om te bepalen hoeveel draagvlak ze genieten.

‘Mensen vinden desinformatie belangrijk, maar weten niet altijd hoe zij ermee om moeten gaan. De overheid vindt het belangrijk maar wil niet te veel ingrijpen in het publieke debat. Met ons onderzoek willen we bekijken wat het draagvlak is voor een bepaald gedragsmodel, in de hoop op een effectieve en breed gedragen wijze met desinformatie om te leren gaan.’